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【專家觀點】政采法律制度的統一化與新采購的形成

發布時間:2020-07-21 16:46來源:訪問次數:

清華大學公共管理學院教授 于安  

提高制度統一化程度是修訂政府采購法的重要議題。制度統一有益于克服制度分散的低效率,從而形成有效率的制度優勢。制度統一不限于政府采購法與招標投標法的關系,還包括與政府采購相關的一系列法律制度,如合同制度、競爭制度和外貿制度等,這些制度在政府采購法實施以后都發生了重大的或者系統性變化。這里討論制度統一的基礎、傳統制度功能的結構調整和基于新需求的新采購。推進制度統一有許多理由作為依據,大體上有國際和國內兩個方面。

采購制度的統一與國際自由貿易

清華大學公共管理學院教授 于安國政府采購制度構建之初,主要是引入了聯合國政府采購示范法的制度模式。聯合國政府采購示范法的宗旨是在政府采購領域推進國際自由貿易,所以它所示范和推廣的采購制度,著重于市場準入和實行充分競爭,而不是完整的政府采購制度。這一宗旨也體現于世界貿易組織的政府采購協定和其他國際采購制度之中。但是當年的這一切,在今天都已經有了很大的改變并且處于繼續改變之中。由于中國正在進行加入世界貿易組織政府采購協定(GPA)的談判,這一協定已成為推動國內制度統一的重要理由。世界貿易組織是當今最具影響力的多邊貿易組織。盡管GPA帶有諸邊性質,但它所覆蓋的政采市場仍然是最具規模的國際市場。加入GPA,從全球化意義上看,將打通國內政采市場與世界政采市場的通道。在此過程中,我們需要適應國際規則,外國也在期待知道我國的政府采購制度及其實踐。統一性比較高的制度,一直是提高國際貿易便利度、降低交易成本和減少爭議的重要條件。所以,我們應從實行高質量對外開放的角度,推動國內政府采購相關制度的統一化進程,為完成加入世界貿易組織政府采購協定創造條件。區域的和雙邊的國際經濟貿易協定中均有政采的內容,推進制度統一的意義,不但對加入GPA是重要的,對于我國適應國際貿易秩序的新格局十分重要。

采購制度的統一與新財政預算制度

推進采購制度統一的直接政策依據是績效型預算制度。這是在當年制定政府采購法和招標投標法時所沒有的。當年制定政府采購法的初衷,是構建基于市場的公共財政支出制度改革。雖然當年立法規定了提高財政資金使用效率的目標,但是制度上假定實現這種目標的主要途徑是合同授予的競爭程序。后來發現這一假定的實現程度比較低,所以需要進行繼續改革。以績效為中心的新預算管理是結果主義取向的新財政制度,對以財政支出為基礎的政府采購制度提出了全新的要求。這種新要求的中心點,就是減低采購合同授予程序的主導性,把合同授予與合同履行效率統一在績效型預算的實現上?,F行的政府采購法與招標投標法都是以合同授予程序為主要內容的制度,尤其是招標投標法更是限于競爭性合同的授予制度,這一制度如果要在結果主義新財政制度下的政府采購方面發揮作用,就必須按照績效型預算進行再定位。這里所說的采購合同的授予程序和方式,內容主要是為業內熟悉的所謂采購方式和程序。后者是需要澄清的籠統表達,它實際上只是采購合同訂立的方式和程序。完整的政府采購并不限于采購合同的訂立,還有采購合同的履行等內容。無論是政府采購法還是招標投標法,中心內容上都以競爭方式進行合同的訂立。這一制度狀況反映了上世紀90年代的市場觀念和采購觀念,在很大程度上把競爭及其規?;c提高經濟效益等同起來,現在這些觀念和制度已經處于調整中。實踐證明競爭制度與經濟效益之間的關聯性是有限的,競爭的有效性也是有條件的。所以,以招標為中心的競爭性締約方式和程序,在適用上不應當是絕對的,而應當是有條件的和有例外的。在競爭締約的目標和邊界上,人們已經習慣了交易活動中的物有所值和政策功能兩個方面,實際上還需要關注公共政策的制度性內化現象。所謂公共政策的制度性內化,是說政府采購的公共政策,不僅表現在競爭締約中的交易活動,而且大量地表現在產品的原產地規則、質量和規格標準、供應商籍貫或者注冊地、供應商企業制度和用工制度等現代市場制度之中,以及競爭締約的例外制度之中。所以,在政府采購法律的修訂中處理制度統一問題,無論是政府采購法還是招標投標法,都不應該限于合同訂立中的競爭性交易程序,而應當具有更廣闊的視野,綜合統籌各類制度的協調性和結構性。如果將著力點限于消除現有法律的分散性,那就不能積極反映對制度改革的新需求。

基于新需求的新采購

適應新需求是政采制度改革的出發點和構建新采購制度的基礎。國際環境的新變化,國內發展戰略的新跨越,創新導向的高質量發展,政府治理能力的新高度,都要求在統一的法律制度上有所反映。新型政采制度應當是基礎性制度與結構化制度高度融合,以基礎需求采購和績效型預算采購為基礎,實行政府采購與公共采購相結合,分類設置創新發展采購、反制國際封鎖采購、提升治理能力采購、應對經濟下行采購。更大的靈活性,更強的績效性,更豐富的多樣性,更高的公開性,更嚴格的責任制,既是新采購的基本特征,也是采購制度統一的新內涵。面對多樣化的需求、特殊的國際條件和績效型預算的要求,統一的政采制度必須是原則性的和最低限度的。必須改變人們業已習慣的政府采購觀念和制度,不再把以招標為中心的政府采購合同訂立程序作為采購行為合法性的最高標準,并以此回避自身應當承擔的預算績效責任和事業發展責任。應當根據采購類型的實際需要,設計和實行新的采購合同授予制度和合同履行制度。合同授予中的競爭締約應當是有限度和有條件的,設計合同的履行制度應當體現績效型預算的結果主義要求。當代中國政采的使命是推進創新型國家建設,對企業和大學的科技創新活動提供充分的制度和管理支持。尤其在具有國際競爭性的領域、自由貿易受到限制的領域和高風險的創新活動領域,不但需要實行單位制下的專項采購,放寬一般合同授予程序要求,而且還應允許采購人尋求和形成自己的供應鏈和采購鏈,并采用適應該供應鏈運行需要的采購方式。在制度構建上應充分體現國有企業和事業單位進行公共采購的特殊性,并將預算管理、會計管理和采購交易管理高度結合起來,將績效型采購與風險性采購結合起來,形成與創新型國家建設相適應的發展型采購制度。

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